Un point de vue critique sur les rouages et la performance du dispositif vTaïwan

Véhicules sans pilote, location de logement sur AirBnB, droit à l’image, vente d’alcool en ligne, services de transport sur Uber : voici quelques-uns des sujets traités par la procédure vTaiwan depuis son lancement en 2014. Pour chacun d’eux, les institutions de ce pays de l’est de l’Asie ont pu recevoir les opinions des citoyens finement cartographiées et s’engager à adopter les décisions faisant l’objet du meilleur consensus. Après 4 ans, où en est cette utilisation radicale de la civic tech, et quelles leçons tirer de l’expérience ?

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L’ovni qui mérite votre attention

Que recouvre concrètement l’appellation vTaïwan (pour virtualTaïwan) ? Il s’agit d’un dispositif élaboré de consultation citoyenne, croisant participation en ligne et délibérations physiques « augmentées » lors de temps successifs. Ce dispositif, liant pour l’Etat, fait application de civic techs (technologies employées à des fins civiques) et met en œuvre des moyens de communication de masse dédiés. Il fait partie de manière officielle et routinière du processus de création de la loi par les institutions taïwanaises, permettant d’impliquer dans celle-ci des milliers de citoyens à des degrés divers.

Il faut se pencher sur les rouages de ce mécanisme pour en comprendre le fonctionnement et ce en quoi il diffère d’autres innovations civiques reposant sur le digital. Cela demande une certaine ténacité, car vTaïwan n’innove pas sans un degré de complexité. On pourra le lui reprocher, et cela peut expliquer qu’il ait fait peu d’émules en dehors d’Asie. Néanmoins, face à la richesse de cette expérimentation, il est important de se laisser entraîner dans sa découverte. Ceci d’autant plus que Taïwan n’est pas représentative du reste du sous-continent : c’est une économie industrialisée et à revenus élevés de 23 millions d’habitants, reposant à plus de 70% sur les services et dont l’industrie est principalement basée sur la haute technologie. Son PIB par habitant, ses indices d’égalité des revenus et de développement humain sont égaux ou surpassent ceux qui prévalent au sein de l’Union Européenne. Cette proximité objective ne fait que renforcer l’impératif de comprendre pour mieux s’inspirer.

Lorsqu’on l’analyse, il ressort que le succès du dispositif vTaiwan repose sur deux particularités inédites.

Un contexte mature

La première tient à la configuration sociale et politique dans laquelle il s’insère. Cela nous ramène à la genèse de vTaïwan. Printemps 2014, la chambre législative de Taïwan passe en force une régulation clé sur les relations avec la Chine après s’être pourtant engagée à la soumettre à un exercice de discussion publique. Débute alors pour 22 jours une occupation du parlement par les Taïwanais qui l’ouvrent sur la rue. 22 jours seulement, mais durant lesquels un terreau activiste fort fait la démonstration d’un nouveau mode de délibération collective sans intermédiaire. Rigueur et inventivité permettent à cette agora de citoyens présents comme absents de refaire la loi, en répondant aux nombreuses réserves de la population et en produisant une adhésion bien supérieure. Par l’efficacité démocratique de ce processus décisionnel, alors limité à des ateliers retransmis et à des outils technologiques simples, le mouvement des Tournesols venait de supplanter aux yeux de tous les instances établies. Par là-même, il remettait –pour l’heure du moins– le citoyen au centre de la prise de décision et éloignait les dérives d’autorité d’une classe politique décrédibilisée.

Le parlement taïwanais occupé

Le renouvellement électoral qui s’ensuit mène à l’arrivée au gouvernement de figures nouvelles et de non-professionnels de la politique. Parmi ceux-ci la ministre Jaclyn Tsai, ancienne cadre d’IBM que l’on charge des questions technologiques. Elle capitalise sur l’enthousiasme récemment soulevé en organisant un hackathon avec pour objectif de créer un système de délibération en ligne des politiques à l’échelle du pays. Sa promesse est claire : poster toutes ses ressources d’aide à la décision en ligne, un engagement liant du gouvernement sur les points de consensus identifiés, et des réponses aux interpellations des ministères dans les 7 jours. Le pouvoir s’impliquera, et il ne dénaturera pas les contributions. Après quelques semaines, le résultat est là et est nommé vTaïwan. Le dispositif engrange ses premières réalisations, menant à des solutions législatives innovantes et à une meilleure adhésion. En 2016, le nouveau premier ministre déclare dans une communication à ses administrations que toutes les problématiques substantielles au niveau national doivent passer par un processus du type vTaïwan. Le dispositif serait en passe d’être étendu à d’autres niveaux de pouvoir à Taïwan et de s’exporter ailleurs sur le continent.

Un tel basculement du paradigme politique à Taïwan n’aurait sans doute pas été possible sans qu’une force sous-jacente eut été prête à se mobiliser. Cette force est la société civile de l’île, conscientisée à son propre pouvoir politique par une émancipation de la dictature du Kuomintang durant les décennies 1980-1990. Il est cependant possible d’identifier plus particulièrement un groupe comme moteur du changement advenu depuis 2014. Il s’appelle g0v et se compose d’hacktivistes, militants de l’auto-détermination citoyenne doublés de développeurs informatiques confirmés. C’est une communauté mature : elle expérimente depuis de nombreuses années pour soutenir une prise de décision plus décentralisée et plus factuelle (avec par exemple cette infographie interactive sur le budget national ou un outil d’édition de tableaux de comparaison ergonomiques via Google Doc). Ce collectif a permis de dépasser l’indignation pour proposer des solutions. Il a aussi contribué à en consolider les acquis. Suite au Mouvement des tournesols, certains militants g0v se sont imposés sur des listes électorales locales en 2014 –à l’image des Indignados à la Mairie de Barcelone, eux aussi à l’origine d’un dispositif de décision collective avec Decidim Barcelona. D’autres ont été officiellement chargés de définir et d’entretenir les processus constituant vTaïwan, ainsi que d’y former les fonctionnaires. Leur figure de proue Audrey Tang, autodidacte et entrepreneuse reconnue dans le monde du logiciel libre, est à présent ministre en charge du digital (voyez sa publication pour Le Monde, son Ted Talk ou sa conférence à Super Public, le lieu de la 27ème Région à Paris).

Le Mouvement des tournesols

Une solution adaptée

La seconde particularité inédite de vTaïwan tient à l’ensemble méthodo-technologique qu’il renferme : composite, original et efficace. Une visite de la plateforme en ligne, centre du dispositif, montre que le processus évolue selon les instances. Le processus accordant le plus de poids à la voix citoyenne et ayant mené à de réelles innovations réglementaires comporte les quatre temps suivants :

Temps 1 : informer

Aussi tôt que possible, l’audience est informée sur l’instance de consultation en tant que telle (processus et consignes de participation) et sur les sujets qu’elle concerne. Ces informations, centralisées sur la plateforme vTaïwan, peuvent par exemple prendre la forme de présentations slideshare et un forum de discussion adjacent permet de les discuter. Chaque participant peut auditer les contenus sur la plateforme et les éditer selon les règles de collaboration.

Temps 2 : récolter les orientations stratégiques

Les participants se positionnent sur les orientations stratégiques de la régulation, grâce au logiciel Pol.is qui recueille et analyse leurs contributions. Cette technologie open source lancée en 2014 à Seattle consiste en un algorithme auto-apprenant, un « neural network », similaire d’après son cofondateur Colin Megill « aux moteurs de recommandation tels que ceux de Netflix ou Spotify, ou encore à la machine vision ». Elle se présente sous la forme d’une page web minimaliste, accessible via un lien que l’on peut insérer partout (par exemple : dans un post partagé sur Facebook, dans un email, sur un autre site web). Le participant découvre sur cette page une opinion sur le sujet ouvert à consultation et peut y réagir (accord, désaccord, neutre) ou proposer une opinion alternative, cadrée seulement par une limite de caractères et la recommandation de ne produire qu’une idée par contribution. Une fois cela fait une nouvelle opinion apparaît, et ainsi de suite. La participation grossissant, les quelques opinions de départ lancées par les organisateurs sont supplantées par les opinions des participants eux-mêmes, qui deviennent ainsi le cadre auto-défini de l’exercice. Progressivement, l’algorithme associe le participant à un groupe d’opinion adoptant des positions similaires. Les orientations (réactions aux opinions) exprimées par l’ensemble des participants sont agrégées en continu et automatiquement dans une infographie présentée sous le module de réponse. En un regard, on peut y distinguer les orientations consensuelles parmi les membres de notre groupe d’opinion, mais aussi celles (moins nombreuses) qui font consensus à travers tous les groupes. C’est transparent, et cela incite le participant –pour reprendre une formulation du maire Jo Spiegel« à quitter son cas particulier pour réfléchir à l’intérêt général du commun ». Pol.is permet donc tout à la fois de décliner un sujet en problématiques pertinentes aux yeux des participants, et de connaître leur opinion nuancée sur chacun de ces aspects. Ce faisant, le focus est placé sur l’obtention fluide d’un consensus entre groupes d’opinions différents, et non pas sur l’émergence d’un parti gagnant au détriment des autres.

Pol.is: réactions et partage d’opinion

Pol.is: infographie montrant les groupes d’opinion (y-compris le groupe d’opinion consensuel, ici mal traduit) et leur positionnement sur chaque opinion exprimée

Temps 3 : délibérer

Les parties prenantes sont réunies lors d’une rencontre « augmentée », cadrée par les résultats du module Pol.is. Cette rencontre vise à faire réagir les différents groupes ces résultats, et à entamer leur traduction en principes de régulation. L’ordre du jour est publié au préalable, puis la discussion est facilitée conjointement par des membres de la communauté g0v et des membres de l’administration, pour une progression structurée et équitable. Dans cet échange, la collectivité des citoyens est représentée par le modérateur principal qui énonce les conclusions tirées du module Pol.is. Afin d’être accessible au plus grand nombre, la rencontre est retransmise en live streaming, les activistes de g0v ayant même commencé à expérimenter avec la vidéo 360° (voyez par exemple cet épisode de Talk to Taïwan, show télévisé où un membre du gouvernement répond à des questions posées par les citoyens). La plateforme de streaming permet à l’audience de discuter en direct des échanges et de poser des questions dont certaines sont soumises aux intervenants. Durant tout l’évènement, la progression claire et rythmée ainsi qu’une identification simple des différents orateurs aident à maintenir l’attention des observateurs à distance. Les contenus sont ensuite archivés en vidéo et transcrits en ligne.

La vue à distance d’une rencontre de parties prenantes

Temps 4 : observer la prise de décision

Le suivi de la procédure décisionnelle est favorisé sur la plateforme vTaïwan, qui permet le streaming des déclarations de membres du gouvernement et des délibérations de l’organe parlementaire, puis la publication des textes législatifs et des communications officielles.

Amendement citoyen

Dans certaines instances de vTaïwan, on retrouve en outre une étape de co-rédaction de la loi par les citoyens. Une procédure « notice-and-comment » est alors activée sur la plateforme web gouvernementale join.gov.tw (similaire à la Regulation Room de la Cornell University). Cette plateforme permet à l’organe législatif de publier la version pré-finale d’une régulation afin de recueillir d’éventuels amendements du public. Ces amendements doivent être formulés dans les deux mois puis récolter suffisamment de « soutiens » pour être soumis au législatif. Le législatif a ensuite l’occasion d’interroger la personne responsable de cet amendement puis dispose d’un temps pour se positionner sur la faisabilité et l’opportunité d’intégrer la proposition. Il est enfin tenu de communiquer sa décision par voie de presse et sur la plateforme, puis de faire référence à l’amendement citoyen dans la législation finale.

Une approche originale à la participation

En prenant du recul, on peut parler d’un exercice de participation décliné en deux offres aux citoyens. Ceux-ci peuvent saisir l’une, l’autre, ou les deux. La première offre est de s’investir d’une manière plus légère, intégrable dans le quotidien sans que cela ne nécessite de concession particulière. Cette phase a pour condition de succès une participation assez massive. Il s’agit du module Pol.is, qui ne sollicite le citoyen que pour une réaction (clic sur un bouton) ou pour exprimer une opinion en une phrase (l’équivalent d’un tweet). Le module permet de générer de manière fluide un cadre de décision légitime, car il s’appuie sur le consensus (et non pas la majorité) des divers groupes d’opinions qui se sont dessinés durant l’exercice. Ce cadre pour la suite du processus de décision consiste en une série d’orientations stratégiques consensuelles, et d’une emphase sur les opinions divergentes significatives (fortement soutenues mais ne faisant pas l’objet d’un consensus) pour lesquelles il faudra veiller à créer des compensations. La seconde offre faite au participant est de s’investir plus lourdement, au prix d’un effort de spécialisation qui nécessite d’être mis en priorité dans son quotidien. Cette phase –bien qu’elle appelle également à une diversité de points de vue– a pour condition de succès une participation plus réflexive et complexe. Il s’agit du module de débat augmenté et de l’éventuel module d’amendement, qui vont impliquer un nombre restreint de participants dans une discussion approfondie et la création de contenus techniques (en ce qu’ils doivent répondre à des contraintes d’applicabilité). Cela permet de décliner les orientations stratégiques contraignantes en une décision applicable. Le citoyen peut ainsi être au centre de la prise de décision du début à la fin du processus selon ses envies et ses facultés.

La page d’accueil de la plateforme vTaïwan

Dans cette démarche, vTaïwan fait prévaloir quelques partis-pris distinctifs : une information du participant omniprésente et centralisée, une transparence maximale sur tous les rouages du dispositif et la mécanique gouvernementale, un cadre d’expression ouvert et auto-défini par et pour les citoyens, et un accent sur l’ergonomie voire le caractère attractif et ludique (cela devrait être « un peu comme regarder et jouer dans un film en IMAX 3D », suggère Audrey Tang).

Promesses et réalité

Ces caractéristiques ont fait de vTaïwan un succès sans précédent sur l’île. Si on l’analyse comme un moyen d’aboutir à de meilleures politiques, il faut reconnaître que vTaïwan est parvenu à rapprocher les positions et à passer outre des tractations figées grâce à des solutions originales. Si on analyse cet engagement citoyen comme une fin en soi, on peut observer que les instances les plus populaires ont associé des milliers de personnes à l’exercice législatif en leur y donnant un poids prépondérant. Pour autant, la réussite du dispositif sur ces quatre années doit être largement mesurée.

Un comptage réalisé sur la plateforme montre que la configuration de vTaïwan décrite auparavant (incluant un module Pol.is) semble s’être appliquée à moins de la moitié, voire moins d’un quart des instances de participation lancées. On peut trouver plusieurs instances sur la plateforme se résumant à un forum en ligne traditionnel, attirant peu de contributions, suivi d’un débat augmenté. Il est difficile d’estimer la raison de ce manque d’audace, bien qu’on puisse imaginer un facteur politique. Il semble en effet que le ferment institutionnel favorable ait évolué, au détriment de la voix citoyenne. La rupture d’équilibre de 2014 ayant mis le mouvement civique en prépondérance pourrait avoir été corrigée par une fonction politique de carrière, malgré la reconnaissance accordée aux activistes. Un symptôme pourrait en être la réticence du gouvernement à inscrire les régulations pour lesquelles vTaiwan a été actionné à l’agenda parlementaire. De ce fait, elles peuvent demeurer à l’état de projet. Un autre indicateur en serait qu’à peu d’exceptions près, le pouvoir politique ne sollicite la population sur vTaïwan que pour des sujets en fort lien avec l’innovation digitale. Les thèmes plus traditionnels, à l’impact socio-économique plus large, n’ont pas encore été couverts malgré des réclamations claires de la société civile. vTaïwan apparaît donc sous-utilisé.

La ministre Audrey Tang durant son intervention à PDF17 (photo g0v.news)

Néanmoins, à supposer que vTaïwan soit activé plus souvent et dans sa configuration la plus radicalement innovante, le dispositif lui-même reste imparfait. Il manque d’abord d’accessibilité pour une partie substantielle de la population. La participation se compte en milliers et pas encore en millions de contributeurs. Les participants sont très majoritairement ceux disposant d’un accès facilité au numérique et d’une bonne aisance d’utilisation ; les moins connectés restent écartés malgré des expérimentations en cours pour y parer. De plus, et comme souvent avec les civic techs gagnant en maturité, les processus et la méthodologie peuvent être inintelligibles et de ce fait moins engageants. Cette difficulté est encore accentuée par la diversité des processus ouverts au public sur la plateforme. Bien que permettant une itération et donc une amélioration, elle nuit à la lisibilité. L’attractivité et la performance démocratique de vTaïwan pourraient aussi bénéficier du développement de la « seconde offre » de participation, plus exigeante et chronophage. On pourrait ainsi imaginer que les rencontres augmentées prennent également place avant le module Pol.is pour une meilleure information et qualité des débats, que le module d’amendement citoyen soit systématisé, voire même en amont, qu’un module de co-rédaction auto-modéré d’une épreuve législative (à l’image du module de rédaction Wikipédia ou du logiciel Discuto) soit instauré, qui servirait de base de travail au pouvoir réglementaire.

Un pas dans la bonne direction

En observant vTaïwan, et comme avec bien d’autres initiatives visant à impliquer le citoyen dans les choix collectifs, on peut conclure à l’existence de deux paramètres de réussite. Le premier est la technologie ainsi que la méthodologie qui la met en œuvre. Parvenir à la bonne solution pour une population donnée nécessite une amélioration continue qui s’inscrit dans la durée. Il s’agit de produits logiciels, télévisuels, algorithmiques à éprouver, mais aussi d’un savoir-faire d’ « ingénierie » à développer. Cela fait écho au déploiement d’autres solutions élaborées, comme le franco-canadien Assembl. Le second paramètre, sans doute encore plus primordial, est la participation sincère et effective de tous les acteurs à mettre le citoyen en primauté dans la procédure de décision. On peut appeler cela la culture de participation. Comme le montre l’exemple de vTaïwan, une telle culture ne se décrète pas mais se tisse dans la pratique, en construisant dans le temps long des relations permanentes et de bonne foi.

Sur chacun de ces deux aspects, la dynamique en cours à Taïwan n’est pas parfaite. Mais malgré ses limitations actuelles et les fluctuations de l’engagement des institutions, sa résonance tient dans une démonstration pionnière : il est possible de combiner légitimité, efficience et finesse d’expression dans un véritable cadrage citoyen de l’action législative. En cela, vTaïwan non seulement ouvre au citoyen l’accès à la décision publique, mais il en fait la clé.