A l’instar du récent ouvrage collectif dirigé par la sociologue et politiste Cécile Robert[1], de nombreux chercheurs et praticiens de l’action publique s’inquiètent de la dépolitisation de celle-ci. D’aucuns plaident pour « remettre de la politique et de la démocratie dans un sujet confisqué par la technique et l’expertise[2] ».

Comprise comme les façons de dire ou faire l’action – ou l’inaction – publique en contournant la mise en débat démocratique des enjeux, la dépolitisation serait à l’origine d’une perte de sens pour les agents publics, d’une défiance accrue des citoyens et d’une incapacité à impacter le réel éprouvant in fine les fondements même de notre système démocratique.

Dans ce contexte, l’intelligence collective massive (ICM) – appréhendée comme l’ensemble des méthodologies et outils de participation publique – est-elle un moyen pour réinjecter du débat démocratique au cœur de l’action publique ? Chez bluenove, nous en sommes convaincus encore faut-il éviter les chausses trappes et ne pas pêcher par naïveté…

Saisir les formes et les conséquences de la dépolitisation de l’action publique

Le New Public Management, terreau fertile d’une action publique adossée à l’expertise et à la technique

A la faveur de l’appropriation par la haute administration au tournant des années 80 et 90 du New public Management (NPM), s’est développée en France une action publique s’appuyant sur la technique et  l’expertise: « Ensemble hétérogène d’axiomes tirés de théories économiques, de prescriptions issues de savoirs de management, de description de pratiques expérimentés dans des réformes (notamment dans les pays anglo-saxons) et de systématisations produites par des organismes comme l’OCDE »[3], le NPM est porteur d’une méfiance à l’égard du jeu démocratique générateur d’une allocation sous optimale des ressources notamment budgétaires.

La figure de l’expert disposant d’un savoir technique quantitatif donc objectif devient dès lors centrale. Comme l’écrit France Stratégie dans un rapport de décembre 2018, « parce que l’action publique repose de plus en plus sur des considérations techniques qui nécessitent le recours à des spécialistes, l’expert est devenu une figure omniprésente, y compris sur la scène médiatique[4] ».

De quoi la dépolitisation est-elle le nom ?

La dépolitisation est le produit plus ou moins volontaire de cet état de fait. Elle a 3 impacts sur la décision publique :

• Une naturalisation de la décision publique : les décisions découleraient naturellement d’une expertise technique pointue dans une pure logique pragmatique de « problem solving» rendant inutile la discussion démocratique des enjeux.
• Une neutralisation de la décision publique: les effets différenciés de l’action publique sont occultés, le consensus est surévalué, l’action publique engagée va de soi car « il n’y a pas d’alternative[5] ».
• Une individualisation de la décision publique: l’action publique se concentre sur l’individu dans une logique de psychologie comportementale qui nie ou élude les contextes, et survalorise l’impact et la responsabilité de pratiques individuelles (c’est particulièrement vrai en matière sanitaire ou environnementale)

L’action publique se retrouve dépolitisée, comme vidée ou expurgée de sa dimension démocratique tant dans les modalités de sa pratique que dans les politiques publiques qu’elle a pour finalité de concevoir, mettre en œuvre et évaluer. Débattre, ce serait perdre du temps alors que les solutions aux problèmes – complexes – sont connues / révélées par des experts qui maîtrisent la technicité des sujets à traiter. A quoi bon dès lors « fabriquer des non-problèmes[6] » en suscitant un débat démocratique inefficient voire dangereux dans un contexte de tensions sociales exacerbées ?

Des conséquences internes et externes inquiétantes qui abîment les rapports entre action publique et société

Cette dépolitisation de l’action publique n’est pas sans conséquence. Au sein même de la sphère publique, les agents publics expriment une perte de sens. Une difficulté croissante à prendre la parole en interne ou en public pour s’exprimer sur les grands sujets ayant trait à la transformation de l’action publique ou aux grandes orientations de politiques publiques se manifeste. Le collectif « Nos services publics » a d’ailleurs dans cette perspective publié un « guide du devoir de réserve et de la liberté d’expression des agents publics » dans lequel il est rappelé à quel point la parole des agents publics est d’utilité publique et tout à fait conciliable avec un devoir de réserve trop souvent à géométrie variable.

Cette dépolitisation a également des conséquences vis-à-vis des citoyens. Elle entretient la défiance à l’égard des pouvoirs publics et de l’action publique. Près de 15 ans après la publication de la « Société de défiance[7] » des économistes Yann Algan et Pierre Cahuc, cette défiance s’est exprimée avec force lors du Grand Débat National organisé en avril-mai 2019 : une défiance notamment à l’égard de la haute fonction publique[8] dont « les rémunérations et privilèges sont contestés » (17% des idées sur la thématique « Organisation de l’Etat et des services publics »). Comme le rappelle France Stratégie dans son rapport cité plus haut, si cette défiance ne constitue pas un phénomène nouveau, la technicisation de l’action publique s’appuyant sur des experts est aujourd’hui plus que jamais contestée du fait de la convergence de 4 facteurs : l’augmentation tendancielle du niveau d’éducation de la population s’accompagne d’un développement de l’esprit critique (1), l’accroissement des inégalités fait douter des politiques publiques (2), les nombreux scandales notamment sanitaires ont abîmé la confiance (Sang contaminé, Tchernobyl, Levothyrox) (3), l’influence des réseaux sociaux qui fragilisent les experts et décideurs publics en situant leurs paroles sur le même plan que les autres (4).

L’intelligence collective massive comme levier de (re)politisation : les ambiguïtés du « Pharmakon »

Faire participer les agents publics et ou les citoyens pour réintroduire du débat démocratique au cœur des enjeux

Les effets de la dépolitisation de l’action publique sont délétères. Dans ce contexte, la dynamique participative permise par la mobilisation des méthodologies et outils de l’intelligence collective massive (ICM) semble de nature à réinjecter du débat démocratique au cœur même de la transformation de l’action publique et des politiques publiques.

La transformation publique est hautement politique et donc mérite un débat a minima avec les agents, a maxima avec les citoyens (l’un n’étant pas exclusif de l’autre). Dans la même perspective, le travail de conception, de déploiement / réalisation et d’évaluation des politiques publiques gagnerait sans doute à être ouvert aux agents des différentes fonctions publiques, à la société civile organisée, aux citoyens. De fait, « rien n’aboutit si les solutions ne sont pas issues de la volonté générale[9] ».

De manière opérationnelle et synthétique, bluenove accompagne les acteurs publics en proposant la mise en œuvre de dispositifs participatifs de type consultation ou de type débat.

• Par consultation, nous entendons la collection d’opinions individuelles des participants (attentes, besoins, préoccupations, etc.) via un outil d’enquête permettant, par thème souhaité, de poser des questions ouvertes. Un tel dispositif permet l’émergence des principaux éléments de consensus et de clivage par l’expression libre et la création d’engagement collectif
• Par débat nous entendonsla co-construction de solutions par des échanges de points de vue croisés et approfondis entre participants. La co-construction itérative permettant des cycles de résolution de problèmes plus aboutis sur des sujets complexes. Un tel dispositif permet l’émergence des solutions approfondies, argumentées et opérationnelles par l’expression d’arguments / contre-arguments et par association d’idées

bluenove a mobilisé des dispositifs de ce type pour mener à bien la transformation de deux directions générales (la DGALN et la DGITM) du ministère de la transition écologique en mobilisant les agents à toutes les étapes de la transformation. Nous avons accompagné les acteurs publics pour structurer et déployer des exercices participatifs sur des thèmes de politiques publiques variés : Stratégie Nationale Biodiversité (SNB III), « Habiter la France de demain », réforme de la haute fonction publique, Etats généraux de la Justice. Sur l’ensemble de ces sujets, il s’agit de réintroduire le débat ouvert / citoyen au cœur des enjeux à traiter. Il s’agit donc d’une entreprise directe et factuelle de (re)politisation de l’action publique par injection d’une bonne dose de débat démocratique qui permet le recueil et la confrontation des points de vue.

La participation publique, une technique de gouvernement à appréhender sans naïveté

Chez bluenove, nous essayons de ne pas tomber dans une facilité de penser consistant à faire de la participation publique la baquette magique permettant de résoudre tous les problèmes comme par enchantement. Pas de pensée magique donc mais plutôt une pensée critique de la participation publique qui nous aide à appréhender les limites (actuelles) de nos dispositifs et à penser leur amélioration.

Comme le montrent Guillaume Gourges et Sébastien Ségas dans La démocratie participative : entre techniques de gouvernement et pratiques sauvages[10], la participation publique peut d’abord être analysée comme ressource pour les décideurs publics, mobilisée à des fins utilitariste et/ou tactique. « La disponibilité d’une ingénierie participative, forgée dans les réseaux de coopération et de concurrence entre ‘experts’ et ‘prestataires’, permet de formater une ‘offre de participation’ tout en rendant possible des usages ciblés et spécifiques de celle-ci » :

• Une « ressource symbolique » dans la mesure où les dispositifs participatifs constituent en eux-mêmes un signifiant politique qui peut réduire la participation à un « fétichisme procédural » qui « donne le change sans changer la donne ».
• Une « source d’expertise » dans la mesure où les décideurs publics utilisent la participation publique comme « le moyen de mobiliser des alliés externes, capables de mobiliser une forme d’expertise utile à la conduite de l’action publique »
• Une « ressource de légitimation» dans la mesure où les dispositifs participatifs permettent aux décideurs publics de façonner une partie du public de l’action publique voire même de se fabriquer des interlocuteurs idoines. La sociologie politique parle de « ventriloquisme » d’une partie des participants sélectionnés utilisés pour atténuer, réduire, disqualifier d’éventuelles critiques ou remises en cause de l’action publique.

D’autre part, il est important de voir comment les dispositifs participatifs, par un phénomène de « mise en marché » – non critiquable en soi – peuvent induire la dépolitisation à rebours de la thèse soutenue plus haut. Là encore, Guillaume Gourges et Sébastien Ségas, à la suite des travaux d’Alice Mazeaud et Magali Nonjon[11], soulignent comment « la circulation de ‘standards’, de ‘recettes’, de ‘bonnes pratiques’ façonnent largement l’adoption et la gestion des dispositifs participatifs ». « La mise en place concrète de dispositifs participatifs révèle souvent des mécanismes d’alliances et de négociations complexes entre les professionnels de la participation d’un secteur marchand, les agents publics spécialisés et les élus ». Ces dynamiques à l’œuvre ont pour conséquence une dépolitisation qui s’articule autour de 3 processus complétant les éléments décrits dans la première partie de cet article :

• Un processus de « départisanisation» : « Intelligence collective », « participation publique », « démocratie participative » font office de « maître-mot[12] », de passage obligé pour tout discours politique quel que soit leur point d’ancrage sur l’échiquier politique.
• Un processus de « procéduralisation» : le poids du corps est plus mis sur « la question du choix et de la qualité de la procédure participative au détriment de celle des objectifs politiques de la participation (quelle transformation de la démocratie locale et/ou des rapports de pouvoir dans la prise de décision ? ) ». Il s’agit de sécuriser le « pilotage effectif des dispositifs » – ce qui est certes important – mais ne permet pas de bousculer la façon dont in fine l’action publique est menée ou de faire bifurquer la façon dont une politique publique est conçue, menée voire évaluée, le « jeu politique » reste sur ses rails, l’écoute apparaissant sélective et le dispositif prenant bien souvent les traits d’une « boîte noire ».
• Un processus d’ « individualisation» : la participation standardisée s’appuie sur une « conception irénique de la politique[13] », l’individualisation permettant d’éviter la confrontation des points de vue. Il s’agit de valoriser et de prendre appui « sur la figure désincarnée de l’individu ‘profane’ soucieux de l’intérêt général, invisibilisant des rapports de force sans doute plus conformes à une ‘démocratie réelle’[14].

Des « garde-fous » pour s’assurer que l’intelligence collective massive soit bien le remède et non le poison

Prenant en compte les apports de la sociologie critique, que faire de la participation publique ? Pour reprendre le concept de « Pharmakon » cher au philosophe Bernard Stiegler[15], la participation publique est-elle le remède à la dépolitisation ou le poison qui la conforte ?

Chez bluenove, avec modestie, sans naïveté et avec une conviction réaffirmée, nous optons pour le remède. La participation publique peut constituer un antidote efficace aux dynamiques de dépolitisation à l’œuvre. L’intelligence collective, par ses méthodes et ses outils, peut permettre de réintroduire du débat, de la confrontation dans l’action publique à condition d’être vigilant à certains ingrédients constituant, nous l’espérons, une posologie efficace :

• L’effort de mobilisation des parties prenantes : Dans les démarches que nous concevons et déployons avec les acteurs publics, nous insistons fortement sur l’importance de ne pas sous-estimer l’effort de mobilisation des participants. Trop souvent, les commanditaires négligent cet effort de mobilisation pensant inconsciemment que la mobilisation va « tomber du ciel » sans action particulière.

Dans cette perspective, il s’agit de :

• Veiller aux choix des mots pour être cohérent avec le(s) public(s) que l’on souhaite mobiliser
• Diversifier les formats / canaux d’expression pour s’adapter à des usages / pratiques multiples
• Être attentif à la pédagogie autour de la démarche pour toujours privilégier la conviction plutôt que la contrainte

Ce travail de mobilisation a été réalisé avec soin dans le cadre de la consultation Reprendre la parole menée par la fondation des Apprentis d’Auteuil auprès des jeunes en difficulté.

• La traçabilité des échanges, débats, controverses: Faire ressortir les points de convergence et les zones de controverses constitue un minimum si l’on souhaite vraiment parler de (re)politisation de l’action publique. La participation publique ne doit pas édulcorer, aplanir, rendre (artificiellement) consensuel. A ce titre la méthode et l’outil des « arbres de décision » utilisés dans le cadre de l’analyse des contributions libres du Grand Débat National (GDN) et reprises dans plusieurs consultations / concertations que bluenove a mené ou mène actuellement nous paraît tout à fait clé en ce sens qu’en restituant les corrélations entre contributions au niveau des propositions et/ou des préoccupations elle permet une analyse fine et originale des points de convergence (« tronc commun de l’arbre »), et les différenciations / dissensus / controverses (« branches de l’arbre »)
• Le rapport à la prise de décision: Dans les règles de la participation, les participants doivent très clairement savoir comment leurs contributions vont être analysées et utilisées dans le processus de prise de décision. Si les décideurs publics peuvent garder l’autonomie dans la prise de décision, les modalités conduisant à celles-ci doivent être claires. Il s’agit par exemple d’éviter la déconvenue du « sans filtre » de la convention citoyenne pour le climat (CCC).
• La sécurisation de la « boucle retour» : Il s’agit enfin d’éviter l’effet boîte noire. Une exigence de traçabilité est due aux participants. En lien avec le point précédent sur le rapport à la prise de décision, il est tout à central de présenter de manière exhaustive la « morphologie » d’un débat et d’expliquer comment le fruit de la participation a impacté la prise de décision et les actions afférentes. De manière très concrète, comment les débats ont influé, impacté la décision ? Qu’est ce qui a été repris et pourquoi ? Qu’est ce qui n’a pas été repris et pourquoi ? Cet effort de « boucle retour » est encore à réaliser. Trop souvent, les participants n’ont pas accès à la prise de décision et à la mise en action qui suit une consultation. Ils ne comprennent pas bien comment les décideurs publics utilisent la matière collectée et analysée.

L’effort de « retour » vers les parties prenantes a été par exemple très développés dans le cadre de la démarche Habiter la France de demain avec une stratégie d’événementialisation de la restitution en octobre 2021.

Facile à présenter de manière théorique, ces « cordes de rappel », ces « garde-fous » de la participation publique constituent, pour bluenove, la garantie de démarche participative féconde qui réinjecte du débat et ainsi contribue à une salvatrice (re)politisation de l’action publique.

***

La dépolitisation de l’action publique constitue aujourd’hui un phénomène documenté tant dans ses manifestations que dans ses conséquences sur le fonctionnement même de notre système démocratique.

Pour sortir par le haut de cette neutralisation du politique, l’intelligence collective massive qui s’incarne dans des méthodes et des outils (notamment numériques) de participation ouverte semble prometteuse à condition de ne pas éluder certaines limites.

Dans ce contexte, l’attention portée aux apports d’une « sociologie critique » de la participation publique apparaît fondamentale. Si « la mise en place de dispositifs participatifs [tels que bluenove peut les concevoir et déployer] ne saurait être réduite à une série de ‘ruses’ manigancées par les élites politico-administratives afin de légitimer un monopole décisionnel », il s’agit d’être vigilant quant à certaines conséquences induites par la participation qui ne ferait que conforter voire augmenter les maux qu’elle entend pourtant traiter.

Comme le rappellent Guillaume Gourges et Sébastien Ségas à la suite des travaux de Loïc Blondiaux[16], « il importe aujourd’hui de replacer le recours à la participation dans une analyse plus globale de la mutation des régimes représentatifs et en insistant sur une érosion des registres classiques de légitimation » qui dramatise les enjeux et doit nous[17] pousser à toujours plus d’exigence dans la conception et la réalisation de dispositifs participatifs capables de contribuer à la réinvention de l’action publique comprise comme « l’art de gouverner avec le citoyen[18] ».

[1] Confiner la démocratie : les dépolitisations de l’action publique, Cécile Robert (dir), Presses universitaires du septentrion, 2021

[2] L’Etat qu’il nous faut – Des relations à renouer dans le nouveau régime climatique de Céline Danion, Romain Beaucher, Daniel Agacinski, Berger-Levrault, novembre 2021

[3] Bezes Philippe, « Le renouveau du contrôle des bureaucraties. L’impact du New Public Management », Informations sociales, 2005/6 (n° 126), p. 26-37.

[4] Expertise et démocratie. Faire avec la défiance, Rapport France Stratégie, Décembre 2018

[5] Le slogan TINA « There is no alternative » attribué à la première ministre britannique Margaret Thatcher

[6] La fabrique des non-problèmes ou comment éviter que la politique s’en mêle, Emmanuel Henry, Presses de Sciences-po, Novembre 2021

[7] La société de défiance, comment le modèle social français s’autodétruit, Yann Algan, Pierre Cahuc, CEPREMAP, 2007

[8] Synthèses du GDN disponible sur le site https://granddebat.fr/pages/syntheses-du-grand-debat

[9] L’Etat qu’il nous faut – Des relations à renouer dans le nouveau régime climatique de Céline Danion, Romain Beaucher, Daniel Agacinski, Berger-Levrault, novembre 2021

[10] La démocratie participative : entre techniques de gouvernement et pratiques sauvages, Guillaume Gourges, Sébastien Ségas in Nouvelle sociologie politique de la France, T. Frinault, C. Le Bart, E. Neveu (dir), Armand Colin, 2021

[11] O’Miel Julien, Gourgues Guillaume, Mazeaud Alice et al., « Une sociologie critique de la démocratie participative est-elle utile ? », Participations, 2017/3 (N° 19), p. 221-242.

[12] Plus d’information ici sur le concept de « maître-mot » en s’intéressant aux travaux du philosophe des techniques Pierre-Damien Huyghe reprenant le terme à Etienne Balibar dans Lieux et noms de la vérité

[13] L’irénisme est une attitude visant à la compréhension mutuelle en se focalisant sur ce qui unit ou rapproche et en minimisant ce qui éloigne ou amène au conflit.

[14] Hayat Samuel, « 5. Démocratie participative et impératif délibératif : enjeux d’une confrontation », dans : Marie-Hélène Bacqué éd., La démocratie participative. Histoire et généalogie. Paris, La Découverte, « Recherches », 2011, p. 102-112.

[15] Le concept de « pharmakon », Bernard Stiegler le tient de Jacques Derrida qui lui-même l’emprunte à Platon dans un passage célèbre du Phèdre consacré à l’écriture. De ce concept de « pharmakon », Bernard Stiegler fit la clef de voûte d’un système philosophique liant étroitement une pensée du soin avec une philosophie des techniques. Si nous voulons prendre soin les uns des autres, si nous voulons prendre soin de la nature, prenons d’abord soin des techniques.

[16] Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative – Loïc Blondiaux, Paris, Seuil – La République des idées, 2008

[17] « nous » : bluenove en premier lieu

[18] La démocratie, autrement – L’art de gouverner avec le citoyen, Frank Escoubès, Gilles Proriol, Editions de l’observatoire, mai 2021